浅谈监督与支持辩证关系下的新时期

地方人大工作

 

于 峰 岭

（2009年11月7日）

 

《宪法》和《地方组织法》规定，县级以上地方各级人民代表大会及其常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院工作。监督权是各级人大及其常委会的一项重要职权。胡锦涛同志曾指出，“监督‘一府两院’工作是人大及其常委会的一项重要职责，这种监督既是一种制约，又是一种支持和促进。”吴邦国委员长在十届人大三次会议上也指出，“一定要把对‘一府两院’的监督和支持有机结合起来，促进依法行政、公正司法。”这些论述精辟地阐释了监督与支持的关系。监督与支持是相辅相成的，是既对立、又统一的辩证关系。具体地讲，人大依法监督，既是对“一府两院”权力运用的制约，也是对“一府两院”工作的支持，监督与支持是对立统一的。监督是制约，支持则是促进。我们既不能只强调监督，而不讲支持；也不能只强调支持，而放弃监督。只强调监督，而不讲支持，就等于否定了大目标的一致性、否定了人民代表大会制度的优越性、否定了党对人大工作的领导；只强调支持，而放弃监督，就等于放弃了法律责任，造成国家权力的流失，对我国的民主政治建设是十分不利的。因此，我们必须正确理解和把握监督和支持的辩证关系，争取达到监督和支持的和谐统一，不断推动党和人民的各项事业全面发展。

一、正确理解与把握监督和支持的对立关系是相对的对立关系，有利于我们正确开展监督工作。我国的政治制度和西方的政治制度有本质区别。西方政治制度主要是三权分立，互相制约。我国国家权力机关的监督，是在党的领导下，行使的法律意义上的监督，就是人大及其常委会为了维护宪法、法律的尊严和人民的根本利益，代表人民的意志，对由它产生的国家行政、审判、检察机关的执法和工作情况实施的监督。监督的主要目的是保障宪法和法律得以全面正确实施,促进依法行政和公正司法,确保宪法和法律赋予人民的各项权利得到尊重和维护。这种监督有着法律规定的主体和对象、范围和内容、方式和程序，具有法律强制性。监督一般是监督主体的主动行为，与监督对象的意愿无关，如果必要，无论监督对象愿意与否都要进行监督。监督行为一旦启动，其所进行的每一步直至作出最终的决定，都必须遵循严格的法定程序。这是一种法律地位和效力最高的监督，具有权威性和独立性，民主监督、群众监督与舆论监督等其他监督，都不能与之相提并论。因此，人大监督和支持的对立是明显的。但是，在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的政治格局下，这种对立关系不是绝对的，不可能发生西方社会三权对立，互相掣肘的局面，我国地方人大及其常委会开展监督工作必须在党委的领导下依法进行，主要表现在两个方面：在法律监督方面，保证宪法和法律在本行政区域内的遵守和执行，纠正违法行为，支持合法行为。在工作监督方面，监督方和被监督方有着共同的目的，监督必须在党委的领导下，围绕党委工作中心。在监督工作中，要坚持实事求是和依法办事的原则，用一分为二的观点看问题。既要肯定成绩，又要指出不足；既要看到监督对象所做的工作，又不回避其存在的问题；既要体谅工作中存在的实际困难，又要指出工作中存在的薄弱环节等问题。因此深刻理解和正确把握人大监督工作的性质和特点，有利于我们正确地开展监督工作，保证监督工作不会迷失政治方向。

二、正确理解与把握人大监督和支持的统一关系是根本目标上的统一关系，有利于我们正确把握好支持工作的尺度。应该说，监督与支持之间存在的关联性十分明显。人大作为监督主体，其实施监督的最终目的和监督对象的最终目的是一致的，而监督与支持的最终目的当然也是一致的；从行为方式和客观作用来看，监督与支持之间有相互交叉的地方，监督之中蕴含支持，支持之中也伴随着监督。在监督和支持的辩证关系下，支持不具有法定的规范性和程序性，如何支持、怎样支持没有严格的规定和要求。支持的主要目的在于，使被支持者获得某方面的合法性支持，通过对监督对象全部行为的监督，从中发现和纠正偏差、处置违法行为、防止滥用权力、保障公民权利，保证和促进被监督者依法、高效、廉洁地开展工作。支持不力的后果可能会使某个时期、某个部门、某个方面的工作进度和质量受到影响。在地方人大具体实践中，人大对“一府两院”的支持是有条件的，是相对的，主要表现在：人大不代行或干预其他国家机关的职权。监督的内容要依法，监督的程序要合法，整个监督活动都要依法进行，不能影响其他国家机关正常活动的独立性。在工作监督中，要认识到人大与“一府两院”分工不同、职责不同，但目标和任务是一致的，都是在党的领导下，共同建设中国特色社会主义。人大依照法律规定对“一府两院”实行监督，并非纯粹意义上的制衡，其终极目标是通过必要的支持，与“一府两院”形成良性互动，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。从这个意义上讲，人大对“一府两院”工作的支持，主要表现在工作目标的一致性、措施的互补性、行动的互动性上。如，我县九届10次常委会否决环保工作报告、十二届32次常委会不予审议预算调整工作报告，反响巨大，后来在县委的直接参与下，县人大常委会再次深入调研，帮助指出症结，提出建议，县政府高度重视，及时采取切实措施，整改存在问题，在随后的常委会上得以顺利通过。

三、找准当前人大工作中监督和支持关系中存在的主要问题，有利于推动人大工作上水平、上台阶

监督与支持的关系，是人大与“一府两院”之间一种基本的工作关系。监督观与支持观相互依存，对立统一，不可任意割裂。处理不好监督和支持的关系危害十分严重，往往会导致行政机关和司法机关权力膨胀、违法行政、司法不公、重大失职失误、制度化腐败泛滥等现象得不到根本遏止，从而直接殃及经济社会发展、公平和正义和政治社会稳定等大局。目前，许多地方对人大监督和支持的辩证关系理解的不深，把握的不够，导致了人大工作水平不高、效果不佳。主要表现在：一是重监督轻支持。不少同志受西方“三权分立”的影响，认为监督就是监督，就是找岔子、挑毛病，在具体工作中，重批评，轻建议。认为监督法规定的范围和监督方式太软，在工作中还不断扩大监督范围，比如开展个案监督、直接干予个别案件的庭审等活动，妨碍了司法独立。二是重支持轻监督。部分“一府两院”的同志对人大的性质、地位和作用存有不正确认识，说什么“人大是大牌子、空架子，一群老头子专门找岔子”、“人大别主动找事，就是对我们工作的最大支持”。这种 “支持就是不作为”、“支持就是服务”的观点，实质上是把监督与支持相对立，借口支持而不要监督。有些在人大工作的同志被这种错误的支持观所迷惑，主动放弃监督，不敢监督。说什么“一府两院”工作很忙，人大搞视察、调查、检查，会给人家添麻烦，多一事不如少一事，有时尽管使用了监督手段，但是调研是“蜻蜓点水”，视察是“走马观花”，审议是“隔靴搔痒”，落实是“虎头蛇尾”等等，直接导致失职。三是用包办代替支持。有的同志错误地认为支持“一府两院”的工作，就是创新工作思路，替“一府两院”具体抓、具体管，比如，有的专项工作报告的审议意见具体到了“一府两院”的具体可操作性的方式方法，在人大信访工作中，遇到群众反映的问题，直接指示相关单位要如何如何做。甚至于和政府部门联合行文布置工作，落实事项。凡此种种，都是包办的表现形式。根据职权分工，人大及其常委会监督“一府两院”工作，但不代替“一府两院”行使职权，各国家机关法律地位不同、职能作用不同，相互之间不能越俎代庖。如果以包办代替支持，其结果是“种了人家的地，荒了自己的田”，严重干扰了“一府两院”的正常工作。所以，支持应该是参与而不干预，支持应该是行权而不越权。四是回避矛盾和问题。有些同志错误地认为支持就是“一团和气”，支持就是“你好、我好、大家好”，所以对“一府两院”工作中的问题不是主动监督，大胆监督，而是回避矛盾，帮助掩盖问题，结果大事化小，小事化了。但这与其说是支持，不如说是包庇和怂恿。

四、明确改善人大监督和支持关系的主要途径，有利于推进新时期人大监督与支持的和谐统一。正确处理监督与支持关系，关键要把握住监督是支持的前提，做到寓支持于监督之中，这是实现监督和支持和谐统一的根本途径。一是不断增强监督意识。人大及其常委会负责审议决定重大事项、任免和监督“一府两院”负责人，其目的是为了支持帮助“一府两院”更好地执行宪法、法律和党的路线、方针、政策，廉洁自律，搞好各项工作。从实际工作内容来看，地方人大及其常委会和“一府两院”都是为实现党委提出的各项战略任务，从各自不同的方面作出努力，理顺人大及其常委会与本级“一府两院”的关系，关键在于双方都要把思想认识统一到法律法规上来。作为监督者，要增强监督意识，以人民利益为重，克服私心杂念，排除各种干扰，认真履行监督职责，那种“党委不点头不敢监督，监督对象不高兴放松监督，遇到阻力就放弃监督”的倾向，是一种失职行为，其结果只会有负于法定职责和人民的期望，降低人大的权威；作为被监督者，要不断增强民主法制观念，自觉把接受国家权力机关的监督作为必须履行的法定义务，尊重人大及其常委会的监督权利，就是尊重人民群众的权利，依照法律规定，主动负责地向人大及其常委会报告工作，接受视察、评议、质询等，这样人大及其常委会的法律监督和工作监督，才能发挥既制约、又支持促进的作用。二是不断调整好和找准监督与支持的最佳结合点。矛盾的两个方面相互作用、相互影响，共同推动着事物的变化和发展，监督与支持也是如此。要根据形势变化，找准监督与支持的结合点，推进人大工作不断向前发展。要围绕党在各个时期的中心工作，结合本地实际，选择监督工作的切入点和结合点。要同本地区的工作重点相结合，把本地区的工作重点自觉地作为监督工作的着力点，统一思想，形成合力。三是不断提高监督和支持工作质量。需要大力提高人民代表大会、常委会会议、主任会议“三会”审议质量，解决会议质量不高制约监督力量、影响支持力度的问题；要提高干部队伍素质，向业务化、专业化方向发展，克服光杆土司令的现象；要提高视察、执法检查、调研工作质量，人大视察、执法检查、调研工作水平要克服分析问题、提出建议和对策深度不够、角度不新、力度不大的问题；要提高代表整体结构和素质，为代表履行职务创造更加有利的社会和体制环境，改变履行职务不积极、议政能力不强、不能有效地发挥管理国家事务的主体作用的现象。四是不断发扬团结协作精神。团结协作关系时刻存在于国家机关行使监督权的过程中，如听取和审议“一府两院”的工作报告，必须在议题选择、调查研究、审议讨论、提出意见，以及落实反馈等各方面，加强人大与“一府两院”的协作；按照监督法规定，建立健全政府规范性文件报送人大常委会备案制度，执行备案制，少不了人大、政府之间的工作协作等等。因此，监督和支持的关系，在一定意义上就是分工协作关系，是互相理解，共同支持的关系。

总之，监督和支持的辩证关系是统领人大工作的重要关系，体现了国家权力分配原则和性质，对各国家机关依法行政、公正司法具有十分重要的指导意义，对权力机关依法行使职权具有深远的政治影响。在新的历史时期，人大工作者只有正确理解这种关系，才能找准人大工作的目标定位，才能准确把握人大工作监督的尺度；准确把握这种关系，才能推进人大工作的方式方法创新，才能不断开创人大工作的新局面。