盐城市贯彻实施监督法

研讨会交流材料

 

对深化财政预算审查的一些探索和思考

 

滨海县人大常委会

2009年9月18日

     

预算审查是人大工作监督中比较薄弱的环节，《监督法》在第三章对财政预算、决算和预算调整等方面的内容进行规定，这些条文结合了各地监督实践工作中积累的成功做法，基本确立了程序性监督方式，这是加强人大监督制度建设的一大进步。但我们在监督实践中发现，监督法关于预算审查的有关条文，规定的比较概括，对一些实践中经常遇到的难题没有针对性地予以规范，为我们进一步深化对预算的审查监督带来了不便。我县人大常委会在认真贯彻《监督法》精神的基础上，结合多年的监督工作实践，做了一些有益探索，收到了一定的效果。

一、制定衔接办法，为深化预算审查工作打下坚实基础。《监督法》实施后，人大预算监督面临很多新问题，表现在：现行的预算监督是以《预算法》作为基本依据的，而《预算法》是1994年颁布的，规范的是改革开放初期的预算管理体制和预算制度，带有较明显的计划经济特征，虽经多次修改，仍然跳不出内部性、随意性、不完整性的圈子。如政府提交的预算草案还比较简单，透明度不高；提交的预算收支总表，具体指标细化列举的较少。而《监督法》对此没有作出突破性规定。尽管《监督法》确定了审查决算草案和预算执行情况报告的七方面内容，但仍有漏项，如对政府债务、政府投资的项目、预算外资金、非税收收入，包括各种基金如何监督，《监督法》都没有规定，对这些漏项，需要我们地方人大常委会根据实际情况，制定一些地方性规章，进一步加以明确和规范。《监督法》颁布实施后，我们召集财政、审计等部门的相关人员逐条进行学习讨论，我们按照监督法的有关规定，进一步完善了《滨海县人大常委会预算审批监督暂行办法》，对涉及预算编制的初步审查、预算执行的监督、预算调整的审查和批准、决算的审查和批准、法律责任等内容进行了明确和规范，具有较强的针对性和可操作性，使财政预算的审查监督基本上步入了规范化、制度化的轨道。针对预算外资金增长较快，总量逐年扩大的实际，制定了《滨海县预算外资金监督管理暂行办法》，并将全县有预算外收入的单位纳入人大常委会的监督范围，从制度和组织上保证了预算外资金管理的健康有序运行。针对近年来政府举债较多的现象，我们要求政府制定了《关于政府举债和重大投资监管实施办法》，自行对举债论证、投资监管、还债责任进行了规范，常委会先后听取和审议政府化解债务工作报告和关于融资工作的报告，从机制上防范债务对财政工作的不良影响，保障融资对经济发展的拉动作用。

二、发挥审计作用，为深化预算审查工作寻找突破口。监督法施行前，我县财政部门预算草案科目只列到“类”一级，没有“款”、“项”、“目”的具体内容，“外行看不懂，内行说不清”，既看不出每笔收入来源是否合理、可靠，也看不出这些支出能否产生相应的经济效益和社会效益。由于预算草案比较粗略，人大代表很难对其进行实质性的审查和提出针对性的具体意见，人大对预算的审批只能限于收支总额的审批。《监督法》实施后，根据第十九条“常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告”和《审计法》第二十三条“审计机关对国家建设项目预算的执行情况和决算，进行审计监督”的规定，充分发挥审计部门在预算审计过程中的重要作用，每年组织三次财政预算的审查工作。一是审计预算方案草案。在政府财政部门编制好预算方案和预算编制部门拿出详细的编制说明送人大常委会工作委员会初审时，人大常委会要求审计部门迅速组织力量审计草案，主要根据上年度审计预算执行情况提出的问题，认真审计预算草案的预算收支平衡情况、重点支出的安排和预算超收收入的安排和使用情况、部门预算执行情况、向下级财政转移支付情况，向人大常委会提出预算草案的总体评价、存在问题和相关建议。人大常委会的工作部门根据审计部门的意见，参照专家组的意见，结合调查研究的情况和主任会议的要求，向预算编制部门提出修改意见。二是审计预算执行情况。为了保证审计工作实效，我们充分发挥审计部门的业务优势，加强对预算执行情况进行审查。主要做法是人大常委会工作部门和审计部门与财政预算科及有关业务科保持经常联系，及时了解掌握部门预算执行情况，每月通过报表及时发现预算执行中的问题，及时向主任会议提出建议，人大常委会工作部门将有关建议，向政府有关职能部门反映，并敦促其及时研究解决，以保证部门预算顺利执行。特别加强对专项预算资金使用情况的审查工作。比如：我们连续三年对农村新五件实事工程的财政专项资金予以关注，会同审计部门通过采取随机抽选检查点、现场检查、查阅账目、走访农户、座谈了解等方式进行检查，保证专项资金用到实处，发挥应有作用。三是审计年度财政决算。《监督法》第十九条规定“常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”因此，我们要求审计机关以县直部门年度决算草案为基础，以账册、凭证为依据，重点围绕预算收入、支出执行情况，财政专项资金使用、管理情况，对部门编制的年度决算草案内容的真实、合法、效益进行审计监督。对审计中发现的问题，要求有关部门限期整改，并由审计部门跟踪落实。与此同时，选择若干件有代表性的部门决算审计结果报告，作为会议材料附件，一起提交审议。这样就较好地保证了部门决算数据的准确，内容的完整、合法。

三、公开落实情况，为深化预算审查工作营造良好氛围。预算监督的透明性是维护公众权利包括知情权的必然要求。《监督法》第七条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督权的情况，向社会公开。”第二十条规定“人民政府对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。”这是我们国家第一次在法律中明确规定人大常委会的监督必须坚持公开的原则。公开预算审查和监督情况，是人大常委会监督工作的重要组成部分。从法律规定上看，预算审查监督情况主要向两个层面公开，即向本级人大代表通报和向社会公开。几年来，我县人大常委会进行了一系列积极、有益的探索和实践，特别将预算审查情况及政府对审议意见落实情况通过多种渠道，予以公布，不断探索扩大人大代表和人民群众对国家权力机关行使职权的知情权和参与权。通过定期向代表寄发《汇编》、《会刊》，详细向人大代表通报预算审查情况和政府研究落实情况。从2009年5月起，我们设立了《滨海人大》网，在网页上提前向社会公布预算审查工作情况，努力把人大常委会对预算的审查工作置于人民群众的监督之下。目前，我们正组织力量，研究如何解决人民群众对人大常委会预算监督公开的关注程度不高的问题，进一步解决好《监督法》的原则性规定与实际操作之间的矛盾、公开内容的广泛性与公开载体及形式局限性之间的矛盾、公开程度与群众要求之间的矛盾。力争通过公开，一方面达到保障人民群众知情、知政权，激发群众和社会各界广泛关注和参与管理的积极性。另一方面约束政府及其部门整改不足，吸取经验教训，更加科学地编制预算，规范地执行预算，按程序调整预算。

四、坚持内外结合，为深化预算审查工作提供人力支撑。做好预算审查工作需要建立一支专业性、政策性、法律性都很强的队伍。目前，一个县的人大财经工作机构仅有1-2人，既要完成对计划、预算的审查监督，又要完成好人大常委会和上级人大财经工作机构交办的任务，同时还要联系政府的几十个部门，面广量大，头绪众多，任务繁重。就大多数县市区来讲，现有人员编制偏少，知识结构不合理，年龄偏大的现象十分突出，导致在相当长的一段时间内，人大及其常委会对财政预算的审查监督往往程序性的要求多，实质性的内容少，预算审查工作不能完全到位。为解决审查力量不足的问题，我们作了一些积极探索，实践证明，效果比较明显。主要强化四支队伍：一是强化人大常委会财经委建设。一方面，向县委提出安排进财经委的人员必须有专业背景。编制有缺口时，通过招考、选调等形式，增添新鲜血液。一方面要求在岗人员加强学习培训，提高能力水平，不断提升人大常委会在预算审查工作中的核心作用。二是强化人大预算审查委员会建设。去年，我们聘请审计、统计、会计等专业人员5名，为县人大常委会财政预算委员会委员，专司对财政预算审查监督。三是强化人大代表监督小组建设。我们在人大代表中选出从事或曾经从事经济和财务工作的代表11人成立“人大代表预算监督小组”，参与预算审查的调研、审查和宣传等工作。四是强化专家咨询组建设。面向社会聘请一些具有较高法律政策水平、熟悉财政工作、议政水平较高的专业人士，组建县人大常委会财经工作委员会专家咨询组，常委会在每次的预算审查监督时，借助他们的专业知识深化预算监督，为进一步加强对财政预算的审查监督提供比较全面客观的专业咨询建议。2008年、2009年上半年，我们利用外部力量，一起参加部门预算和财政决算的初审工作，实践证明，聘请专家不仅有效的弥补了人大常委会人员力量不足的问题，而且使调查研究更加全面，审查工作更加细致，反馈的意见更加准确，从而进一步提高了审查工作的质量。

五、继续深入探讨，为深化预算审查积累经验。随着形势的发展，预算审查工作的范围不断扩展，审查的难度也在不断加大，为我们履行职责带来不少问题，值得我们不断地深入探讨和思考。一是预算调整的频率和幅度的问题。《监督法》第十七条专门对预算调整作了规范，也为我们对调整方案进行审查提供了依据。主要内容有三个方面。一是预算经人民代表大会批准后，在执行过程中，需要部分调整的调整方案必须经过常委会的审查和批准，方可执行。二是不同预算科目之间调整和涉及到民生等6个方面的调减要严格控制。三是调整方案必须一个月前报人大财经委初审或征求意见。但根据我们的工作实践，这三点规定远远不够预算调整审查工作的实际需要。到底什么情况才可以调整？调整的幅度有多大？一年调整几次？都没有明确。我县的初步做法是一年调整1-2次，安排在年中和年底。对平时部分科目上需要调整的且调整数目不大的，调整报告连同县政府常务会议纪要、调整的有关政策依据等资料报人大财经委审查和备案，默许执行，到年中或年底一次性形成调整方案，报人大常委会审议，这样就减少了调整的次数，不影响政府资金调度和具体的支出需求。对于调整的数目超过该项目年初预算数额50%的，在初审时就要求政府慎重考虑。二是预算审查的几个时间节点问题。《监督法》在第二章十二条规定听取和审议专项工作报告，有“20天”“10天”“7天”三个时间节点，第三章也规定了每年6至9月审查上年决算和预算执行情况，预算调整报告“一个月”前报人大常委会工作机构初审等时间节点。在审查工作中，我们就遇到这样的问题，第二章关于专项工作报告的送交时间问题的规定是否包括决算、预算执行情况的报告？预算调整报告是否要在常委会召开“7天”前发给常委会组成人员？能否和其他专项工作报告一样，按照处理专项报告三个时间节点执行？我县的探索是：预算调整报告要求提前一个月报人大常委会初审，人大常委会要求财经委会同审计部门，在7天内，对调整的必要性，调整方案的准确性进行调研论证，向主任会议报告后，由主任会议决定是否列入常委会议程审议，如同意列入议程，调整预算的方案也应与专项工作报告一样按照三个时间节点执行。在2007年12月我县十二届人大常委会第32次会议上，因政府没有按照提前一个月的时间要求提供调整方案初审，我们对财政局提供的调整方案未列入议题审议，引起县委的高度重视，要求县政府按照《监督法》的相关规定和人大常委会的要求，将一年来调整的细目和调整的政策依据报人大常委会审查，主任会议在听取初审意见后，列入第33次会议审议，并获得批准。三是预留项目资金的审查问题。预留项目资金是在预算审查时打包预留给某些特定的项目使用，资金使用方向和途径有不确定性，别称为“活预算”。主要由县长审批使用，机动余地较大，也是不少单位争取的目标。就我县而言，虽然有《预算外资金暂行管理办法》，但主要侧重对有预算外收入的部门进行规范，对项目资金的审查监督还有不少空白。四是利用审计力量受体制局限的问题。审查监督财政预算及其执行情况，既是宪法、地方组织法和预算法赋予各级人大及其常委会的重要职责，也是审计法赋予各级审计机关的重要任务。而从现实来看，地方审计机关是地方政府的组成部门，实行双重领导体制，即在本级行政首长和上级审计机关的领导下，负责本行政区域的审计工作，地方审计机关审计业务以上一级审计机关领导为主，其行政管理以地方政府领导为主。对人大常委会的预算审查工作仅是支持和配合，审计预算工作涉及到政府与政府首长的财政责任和行为，许多重大问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题，一般也难以全部对外披露。所提出的审计工作报告在提交人大前均须经政府审阅把关，披露问题属“自我检查”，人大得到的审计意见往往经过加工和过滤，其完整性和真实性打了一定的折扣。有观点建议把政府的审计部门并入人大，或者将审计机构单设，符合预算审查工作的实际需要，值得我们期待。