认真学习贯彻代表法 更好地发挥代表作用
(新一届市人大代表辅导学习材料)
二00七年十二月
一、人大代表的权利和义务
法律规定，人大代表是“国家权力机关的组成人员”。这是一个很高的政治概括、很大的政治概念，它确定了人大代表在国家政治生活中的崇高地位，确定了人大代表是一个崇高的政治身份和政治职务。作为一种职务都要有一定的权利和义务。否则，就不能担负依法参与管理国家和社会事务的职责。代表法虽然没有专章写明代表的权利和义务，但代表的权利实际上在代表大会会议期间的工作和闭会期间的活动两章中作了充分的规定；代表的义务则在总则和其他有关章节作了规定。
（一）人大代表的权利。人大代表的权利可分两类：一类为代表大会会议期间的权利；另一类为闭会期间的权利。
代表在人民代表大会会议期间的权利可以概括为十项：
（1）参加人民代表大会会议，也就是出席会议权或叫参会权（第7、8条）。包括参加大会全体会议、代表团全体会议、代表小组会议，还可以受推选或者邀请参加主席团召集的会议、各专门委员会会议以及其他会议。人大代表依照法律规定参加人大会议，是参与集体管理国家和社会事务，行使当家作主权利的主要形式，是其他人不能替代的。过去有的代表出席人大会议有时会遭到所在工作单位的阻拦。现在有这样一种情况，有的人对是否当代表很重视，但对否出席人大会议无所谓，甚至多次不参加人大会议。代表法明确规定，代表应当出席代表大会，有很强的针对性。这是代表的一项重要权利，代表应当珍惜这个权利。
（2）审议各项议案和报告，也就是审议权（第8条）。代表审议列入大会议程的各项议案和报告，发表自己的意见，是代表在大会期间的一项重要职权和工作。要提高人代会的质量，首先要提高代表审议大会各项议程的质量。现在总的来看，代表对大会各项议程的审议比以前更重视了，特别对政府工作报告、国民经济和社会发展计划、财政预决算的审议比以前有了很大发展，不只是简单的作表态性的发言，而是更多地发表建设性的意见，有的还敢于发表有见地的不同意见了。但有的代表这方面还做得不太好。当了一、两届的代表，没有发过一次言。代表应该明确：参加人大会议的一项重要工作就是要认真参加审议，就是要对列入大会议程的各项方案和报告提出自己的意见，或反映人民群众的意见，这样才能尽到自己的责任。当然，要提高人代会的审议质量，还有一个如何组织好代表的审议问题。要更多地搞一些专题审议，还可以搞一些大会审议、代表团会议审议等。
（3）向大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，也就是议案权（第9、10条）。提出议案，实际上跟审议一样，就是发表自己的政见，就是把收集的大量的群众意见提炼概括后，在大会上以议案的形式提出来。这已越来越被代表们所重视。每年的人大会议都有很多代表提出各方面的议案。当然，就议案本身而言，还有许多问题要讨论和研究，有一个如何把议案提得更好的问题，也有一个如何对待和处理代表提出的议案问题。
（4）参加本级人民代表大会各项选举，也就是选举权（第11、12条）。代表参加大会的各项选举，是法律赋予代表的一项重要职权。特别是每次换届后召开的人大一次会议选举任务是很重的，要选举常委会的组成人员，选举政府的领导人员，选举法院和检察院的领导人员，有的还要决定专门委员会的主任委员、副主任委员、委员人选，全国人大还要选举国家主席、副主席和中央军委主席，决定国务院组成人员、中央军委副主席和委员。参加选举是代表的一项重要权利。现在代表法明确规定，代表有权对候选人提出意见，这是一个很大的进步。现在的问题是对代表的选举权不太尊重。
（5）向本级国家机关提出询问，也就是询问权（第13条）。
代表在审议有关议案和报告时，可以向有关国家机关提出询问。询问是为了更好地审议，更好地表决，是代表的一个重要权利。国务院对代表的询问是很重视的，每年全国人大开会时，国务院都专门发一个文，要求各部的部长、副部长及有关人员不要出差、出国，要参加各代表团的审议，随时回答代表的询问。省里也是如此。
（6）大会期间可以提出质询案，也就是质询权（第14条）。质询是代表的重要权利，可以发挥很大的监督作用。大家可能知道，有一个省的副省长，因为两个问题，一个是南下招商引资，请人吃饭花了一万多元钱，人大代表就这个问题提出了质询；另一个整顿清理公司的问题，代表也提出了质询。代表第一次对答复不满意，就再一次提出质询，对答复还不满意，最后导致了罢免案的提出，这位副省长最后被罢免了。从目前情况看，代表要更多地学会使用这项法律赋予的监督权。
（7）大会期间可以提出罢免案，也就是罢免权（第15条条）。罢免，就是对人大选举任免的干部，代表认为其不称职的，就可以提出罢免。这个已多次发生过。罢免实际上是一项重要的监督。在国外叫弹劾，我们叫罢免。
（8）县以上各级人大代表可以依法提出组织特定问题调查委员会，也就是特定问题调查权（第16条）。如果对某个问题不清楚，而且感到这个问题很重大，那么代表就可以根据法律的规定，要求组织特定问题调查委员会，进行专门的调查。现在，这个权利代表行使得比较少，代表应法学会使用这项权利。
（9）参加本级人民代表大会的各种表决，也就是表决权（第17条）。表决的方式可以是按表决器，也可以是投票，也可以是举手。不经过表决的决议或决定是无效的。以前代表对表决权不很重视，只作为一种例行公事。现在看来，情况有了很大的变化，许多地方对通过大会决议、决定，已改为采用按表决器或无记名投票方式进行表决。
（10）可以对各方面工作提出建议、批评和意见，就是建议权（第18条）。这是代表的一项重要的民主权利。无论是政府的工作，还是法院和检察院的工作，包括其他方面的工作，代表都可以提出建议、批评和意见。代表建议的一个重要作用，就是推进“一府两院”改进工作，同时也是对“一府两院”等工作进行监督，使它们更好地依法行使，公正司法。现在的问题是，对办理的代表建议不能搞文字游戏，要实实在在的解决问题。
代表在闭会期间权利，归纳起来有八项：
（1）代表可以组成代表小组，开展代表活动，即：小组活动权。代表开展闭会期间的活动，一种重要的形式就是组成代表小组开展活动。因此，一方面应当把组织代表小组开展活动作为闭会期间的一项重要工作抓好，认真解决代表小组活动开展得不平衡的问题。另一方面代表小组组长要充分发挥主动性，统筹安排代表小组活动。
（2）代表可以参加视察活动，即：视察权。代表视察是闭会期间的一项重要工作，也是一项重要权利。
（3）代表可以约见本级或下级国家机关负责人，即：约见领导权。如果代表约见本级国家机关的负责人，那么，这个国家机关的负责人应当亲自接待，或委托其他负责人接待，而不能随便指派秘书或一般工作人员来接待，以便代表可以把人民群众的意见直接反映给有关领导，使所提问得到更好地解决。
（4）代表要权提出临时召开本级人大会议，即：提议召集会议权。各级人大代表五分之一以上联名，有权提出临时召开本级人大会议。
（5）代表可以应邀列席本级人大常委会会议和各专门委员会会议，也可以应邀列席原选举单位的人民代表大会会议，即：列席有关会议权。在实际工作中，应当更多地邀请代表参加人大的有关会议。这样可以加强同代表的联系，并使人大作出的决议、决定更能反映人民群众的意愿，更加贴近实际。
（6）代表有权听取人民群众的意见，即：听取群众意见权。听取人民群众的意见，是代表的天职，也是他们的权利，任何单位、部门、个人都不得阻挠。
（7）代表有权参加特定问题调查委员会，即：参加特定问题调查权。县级以上的各级人大代表，根据本级人大或常委会的决定，有权参加特定问题调查委员会。
（8）代表可以对各方面工作提出建议、批评、意见，即：建议权。这个权利跟大会期间是一样的。对代表在闭会期间提出的建议、批评和意见，有关机关和组织同样应当认真办理。
（二）人大代表的义务。法律赋予了人大代表比一般公民更多的权利，同样也要求人大代表要比一般公民履行更多的义务。代表的义务概括起来主要有以下六项：
（1）模范地遵守宪法和法律，协助宪法和法律的实施。宪法是国家的根本大法，其他法律必须要以宪法为依据。宪法和法律是全国人民意志和利益的体现，也是党的方针、政策的定型化。人大代表应自觉地学习宪法和法律，运用法律去开展工作。人大代表仅仅做到像普通公民那样遵守宪法和法律是不够的，而应当做到：不仅时时处处都能模范地遵守宪法和法律，给普通公民做出守法的表率，而且要积极推动宪法和法律的贯彻执行。同时，要敢于同一切违反宪法和法律的行为作坚决的斗争，以维护宪法和法律的尊严。
（2）密切联系人民群众，积极反映人民群众的意见和要求，努力为人民服务。人大代表应当随时随地听取人民群众的意见和要求，积极反映他们的呼声和愿望，这既是代表的天职，又是基本的义务。人大代表通过密切联系人民群众，把听到的人民群众的意见和要求，及时向本级权力机关和政府反映，这有利于本级权力机关和政府制定出符合人民意愿，切合实际的决策和决定。
（3）保守国家秘密。人大代表在参政议政时，不同程度地要接触到一些秘密，而这些秘密关系到国家的安全和社会的稳定。因此，凡国家未公开的秘密事项不应随便泄露，尤其是大会期间印发的属于秘密范围的各种材料，更不得随意扩散。
（4）代表应当接受选民和选举单位的监督，回答选民和选举单位对代表工作和代表活动的询问。代表接受选民和选举单位的监督，这也是我国人民代表大会制度优越性的体现，可以防止出现选举时把选民当“上帝”，选举结束后脱离选民的现象。如果代表不能代表人民的利益，或者犯法了，选民和选举单位可以将他罢免。
（5）协助本级人民政府推行工作。人大代表要结合开展各项代表工作，以有效的途径和方式积极协助政府推行工作。例如，经常开展视察、调查、检查活动，为政府各项工作出主意、想办法，提出建议，这都是在协助政府推行工作。同时要积极宣传政府的政策、行政规章和决定，使人民群众了解政府的工作情况，理解和支持政府的工作。
（6）出席本级人民代表大会。出席本级人民代表大会，这是代表的权利，也是代表的义务。不能随心所欲，想参加就参加，想不参加就不参加。正因为代表有出席代表大会的义务，所以代表法规定，代表未经批准两次不出席本级人大会议，其代表资格自行终止。
二、人大代表执行代表职务的保障
我国宪法和法律规定了人大代表的性质、地位和作用，规定了人大代表的权利和义务，但要使代表的权利得到有效行使、义务得到很好履行，就必须要有一定的保障手段，否则，就会给代表执行职务带来困难。从代表法的规定看，国家和社会为代表执行代表职务提供了以下四个方面的保障：
1、政治保障（司法保障）
（1）言论免责权。代表在人民代表大会的各种会议上，其发言和表决不受法律追究。
(2)人身免捕权。人大代表在代表大会期间不经主席团同意，闭会期间不经常委会同意，不能被逮捕或审判。
（3）申诉权。代表在被提出罢免时，县、乡两级人大代表有权在选民会议上提出申诉意见；全国和省、市三级人大代表有权在提出罢免他的代表职务的主席团会议和代表大会上，或者主任会议和常委会会议上提出申诉意见；或者提出书面申诉意见。代表的申诉，也是一种保障。
（4）惩处阻碍代表依法执行代表职务的行为。这一点代表法第三十九条作了明确规定，即根据情节，给予行政处分，或刑事处罚；对代表依法执行代表职务打击报复的，同样视情节给予相应的处罚。
2、时间保障
我国的代表绝大多数是兼职的，他们的主要时间应用在做好本职工作上。但为了开展代表工作，占用一部分工作时间也是正常的和必要的。为了使代表更好地开展工作，代表法明确规定，给予代表时间保障。据此，我们省里的实施代表法办法规定，代表在闭会期间执行职务占用的工作时间，省、市、县代表一般每年为15天左右，乡镇代表一般每年为10天左右。
3、物质保障
（1）开展代表活动经费的保障。经费是开展代表活动的重要条件，本级财政应当给予保障。代表法明确规定，代表活动经费应该列入本级财政预算。现在，经济欠发达地区这个问题还没有很好解决。
（2）按照代表法的规定，代表执行职务时，其工资、福利和其他待遇不受影响；无固定工资收入的，本级财政应给予适当补贴，这方面规定还有待于进一步完善。
4、组织保障
这个主要指人大常委会要为代表执行职务提供必要的条件；人大常委会的办事机构要主动为代表提供各种服务；国家和社会要为代表执行职务提供保障。总之，方方面面都要为代表执行职务提供服务。
三、进一步发挥代表作用的看法
作为人大代表要做到以下几点：
明确“一个宗旨”，即“人民选我当代表，我当代表为人民”的宗旨。怎样才能做到“为人民”，并不是一件简单的事情。首先要有强烈的代表意识。要充分认识到，作为人大代表，肩负着“代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”的重大责任。其次要认真行使法律赋予的权利，积极履行应尽的义务，更好地发挥代表的作用。
摆正“两个关系”。一个是摆正代表工作与本职工作的关系。人大代表大多数是兼职的，但兼职的不等于挂名。要做到兼而不虚，兼而有为，就必须增强代表意识，统筹安排好本职工作和代表工作，力求做到“两不误”。另一个是摆正参加大会期间工作与参加闭会期间活动的关系。这两者不能厚此薄彼，不能只做“会议代表”，要积极参加闭会期间的各项活动。
发挥“三个作用”，即参与决策作用、桥梁纽带作用和监督协助作用。
——所谓“参与决策作用”，这主要体现在审议大会各项议程时积极发表自己意见和看法，在通过有关决议和决定时投好庄严的一票等方面。
——所谓“桥梁纽带作用”，这主要体现在人大代表一方面要将人民群众的呼声和要求，积极向国家机关和有关方面反映；另一方面要积极向群众宣传党和国家的方针政策，便于群众更好地理解党和国家机关的决策。
——所谓监督协助作用，这主要体现在代表通过视察、执法检查等形式，了解“一府两院”的工作和执法情况后，代表要想大事、议大事、管大事，围绕发展这个第一要务提出建设性的意见，从而推动“一府两院”更好地开展工作。
增强“四个意识”，即大局意识、责任意识、群众意识、形象意识。
大局意识——人大代表作为国家权力机关的组成人员，要站在全局的高度考虑问题、提出建议，不能用局部的或者本单位的利益代替全局的利益。要关心本行政区域内的经济建设和民主法制建设，关心人民群众的生活、关心改革发展稳定的大局。
责任意识——代表法赋予了代表广泛的权利，规定了代表应尽的义务，如果代表没有强烈的责任意识，是不能很好地行使权利、履行义务的。人大代表要不断提高做好代表工作重要性的认识，切实增强履行职责的责任意识，以对人民高度负责的精神，行使好法律赋予的民主权利。
群众意识——人大代表来自于人民，更要心里装着人民，自觉服务于人民。因此，必须增强群众观念，把代表人民行使国家权力和维护群众的利益，作为其工作的出发点和落脚点。要经常听取人民群众的意见，体察人民群众的情绪，关心人民群众的疾苦，接受人民群众的监督，通过深入了解情况、反映民意、集中民智，更好地为人民群众办实事、办好事。
形象意识——人大代表是“国家权力机关组成人员”，这表明人大代表是一个崇高的政治职务，在国家政治生活中具有崇高的地位。作为人大代表要十分注意珍惜荣誉、不辱使命，切实增强维护人大代表形象的意识，争做各项工作的模范，不负人民管理国家和社会事务光荣使者的称号。
提高“五种素质”，即政治素质、理论素质、法律素质、知识素质、议政素质。
政治素质——具有坚定的政治方向、政治立场和较强的政治鉴别能力、政治敏感性。能认真执行党的路线、方针、政策，模范地遵守宪法和法律，以及社会公德。只有这样，才能在国家政治生活中充分发挥应有的作用。
理论素质——要能认真学习邓小平理论和“三个代表”重要思想，掌握马列主义唯物史观和辩证法，全面理解人民代表大会制度理论，明确人大的性质、地位和作用，熟悉人大工作的基本知识和相关业务知识。只有打好理论功底，才能透过现象看本质，提出正确的、高质量的意见和建议。
法律素质——人大工作的特点是法律性、程序性很强。人大开展各项工作都离不开法。人大代表作为权力机关的主体，必须具有较高的法律素质，这是做好代表工作的必然要求。人大代表只有掌握法律武器，才能严格依法参与管理国家和社会事务，才能在建设社会主义政治文明和法治国家中发挥积极的作用。
知识素质——人大代表要掌握一定的社会科学知识和自然科学知识，包括经济知识、历史知识、现代科学知识等。只有这样，才能独立自主地行使权力，并善于提出有独立思考、独到见解的意见和建议，从而更好地行使法律赋予代表的各项权利。
议政素质——人大代表要眼界开阔，思路清晰，能够坚持正确的意见，将党的主张和人民群众的意见很好地结合起来，将国家的方针政策和本地实际很好地结合起来，使人大作出符合民意切合实际决定。
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